La politique budgétaire est un levier pour la gestion macroéconomique en Algérie depuis les réformes des années 90. Elle repose sur trois règles de conduite, à savoir : la règle de l’épargne associée aux prix mondiaux du brut au-delà d’une certaine limite définie par les autorités ; la redistribution des loyers pétroliers grâce à des subventions substantielles couvrant une variété de produits de consommation (avec un ciblage insuffisant) ; et la règle publique les dépenses en tant que levier pour stimuler et soutenir l’activité économique.
En raison de la prépondérance du pétrole dans la composition du financement des recettes et des dépenses, la politique budgétaire est difficile à mener et à contrôler. Le choc pétrolier de 2014 a mis en évidence un certain nombre de vulnérabilités, notamment la viabilité des finances publiques compte tenu de la durée de vie des ressources pétrolières et de la nécessité d’une consolidation budgétaire ; la faiblesse des recettes fiscales ; le poids de certaines dépenses courantes ;l’inefficacité des dépenses en capital et l’insuffisance de la structure de financement du déficit budgétaire.
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La politique budgétaire est également confrontée à des risques importants. Il s’agit notamment des chocs macroéconomiques (les plus fréquents), de la baisse des prix du pétrole, des garanties implicites et explicites pour les entreprises publiques, du système de retraite déséquilibré sur le plan économique, des partenariats public-privé et des administrations locales. La prise en compte de ces risques nous permet non seulement de définir la voie de l’assainissement budgétaire, mais aussi d’évaluer correctement l’espace budgétaire disponible. Cela est d’autant plus important en Algérie que le secteur public est important (46% dans la formation à valeur ajoutée) et dispose d’un certain nombre d’organismes publics (400 EP), de plusieurs fonds sociaux, de nombreux non-institutions financières, de banques publiques, d’administrations postales et de démembrements locaux.
Pour faire face à ces défis et risques, il est nécessaire de mettre en œuvreréformes majeures dans le cadre d’une stratégie à moyen terme visant à rétablir la viabilité des finances publiques. En ce qui concerne le revenu, l’écart entre le recouvrement potentiel et le recouvrement effectif sera éliminé. En ce qui concerne les dépenses courantes, l’objectif est de rationaliser la masse salariale dans le contexte d’un poste de dépenses d’administration et de subventions plus efficace, afin de les réduire et de les cibler mieux. En ce qui concerne les dépenses en capital, la réforme visera à accroître son efficacité. Cela implique une amélioration du cadre institutionnel de gestion des projets d’investissement public.
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Cette chaîne institutionnelle doit être renforcée de bout en bout, de l’idée de projet aux études de faisabilité, en passant par la passation de marchés, le suivi physique et financier et la communication rapide des données. Une coordination efficace des intervenants permettra de réduire les retards et les coûts différentiels. En outre, les dépenses récurrentes liéesles projets finalisés ne devraient pas être omis dans la planification budgétaire.
En termes d’objectifs, l’objectif sera d’augmenter les recettes fiscales ordinaires de 14,5 % du PIB hors pétrole en 2018 à 15,6 % du PIB hors pétrole en 2023 grâce à des réformes liées à la politique fiscale (taux et assiette), aux exonérations et à l’administration fiscale et douanière. Dans le même contexte, l’assainissement budgétaire visera à réduire le déficit non pétrolier de 26,4 % du PIB hors pétrole en 2018 à 11,3 % du PIB hors pétrole en 2023. Le processus d’assainissement budgétaire est inévitable et urgent.
Cette consolidation budgétaire doit être partagée au fil du temps afin de ne pas saper la croissance économique et l’emploi. Le pays a les moyens à l’heure actuelle. Il devra conjuguer ses efforts pour accroître les recettes fiscales, rationaliser les dépenses judicieusement et, en fin de compte, réduire le déficit primaire non pashuile.
Cette consolidation doit s’accompagner d’un ajustement du taux de change reflétant la valeur du dinar à sa juste valeur et de réformes structurelles globales. Ce paquet est le seul qui puisse stabiliser l’économie, créer les conditions d’une reprise durable de l’activité et moderniser l’économie.
La principale impulsion des réformes budgétaires : seules des réformes cohérentes et en cours peuvent améliorer les finances publiques et créer les conditions d’une reprise économique
L’effet de levier budgétaire n’est pas pleinement opérationnel à un moment où le pays traverse une crise profonde qui nécessite une consolidation financière au fil du temps, avec une répartition cohérente des efforts de redressement des finances publiques entre les recettes et les dépenses. La politique budgétaire n’a pas été pleinement utilisée comme levier pour gérer la crise économique résultant du choc pétrolier de 2014. Lela réponse à la crise reposait principalement sur la politique monétaire et la politique des taux de change, tandis que le choc pétrolier a entraîné une crise de la balance des paiements mais aussi une crise budgétaire et a impliqué une articulation coordonnée des deux politiques. La gestion des crises a également souffert d’une moins grande coordination entre les politiques fiscales et monétaires, notamment en ce qui concerne le contrôle des liquidités excédentaires résultant de la monétisation du désadvancium. Enfin, ce n’est que récemment que la politique budgétaire a été conçue à moyen terme avec l’introduction récente d’un cadre budgétaire à moyen terme. Le rôle de la politique budgétaire en tant que levier macroéconomique doit être renforcé par des réformes ambitieuses.
Ce dernier devrait rétablir la viabilité budgétaire, assurer une plus grande mobilisation des recettes fiscales, restructurer certaines dépenses courantes (y compris les subventions ettransferts) et améliorer la qualité et l’efficacité des dépenses en capital et des statistiques fiscales. Ces réformes prendront du temps et devront être décomposées à moyen terme. Elles devront être surveillées de près et, surtout, étalonnées rapidement si les circonstances l’exigent. Ces réformes devraient être lancées d’ici à 2020.
Rétablir la rentabilité des finances publiques
Le retour à la viabilité des finances publiques a deux préoccupations principales : i) Quelle est l’ampleur de l’ajustement à entreprendre ? et comment le répandre ? e) Comment éviter un ajustement asymétrique et une répartition entre les revenus (ne pas abaisser le revenu disponible des agents économiques et effondrer la demande globale) et les dépenses (une forte réduction pourrait briser la croissance) ?
La taille de l’ajustement fiscal
Parmi les 3 approches qui peuvent nous guiderdans cette approche, nous allons considérer celle du revenu permanent. En ce qui concerne l’Algérie, cette approche montre que le déficit non pétrolier devrait être de 10 % du PIB non pétrolier, contre 22,5 % en 2018. Les calculs montrent que le chemin de la consolidation des finances publiques pour réduire le déficit non pétrolier (HDPH) à 10% du PIB non pétrolier, le niveau qui est durable compte tenu des flux de revenus futurs du pays. Si l’on exclut les réformes, cette DHP va sûrement diminuer, mais elle atteindra 18,3% du PIB hors pétrole en 2023, bien en deçà de l’objectif stratégique de 10%. D’autre part, le programme de réforme proposé dans la présente note réduira le DHH à 11,3 % du PIB hors pétrole.
Répartition de l’ajustement budgétaire entre les recettes et les dépenses
L’ étalonnage de l’ajustement du bilan (c’est-à-dire la ventilation de l’ajustement entre recettes et dépenses) doittenir compte de l’impact des mesures sur les agrégats budgétaires. Pour ce faire, nous devons estimer les multiplicateurs budgétaires.
En effet, il est clair que le choc pétrolier a réduit les recettes et a eu une incidence sur la capacité de dépenser du pays. Compte tenu de la relation étroite entre l’activité publique et l’activité économique, il est important de calculer les effets de l’assainissement budgétaire sur la croissance et l’emploi. D’où l’importance de calculer les multiplicateurs budgétaires pour les dépenses totales, les dépenses courantes et les dépenses en capital. Nos calculs sur ces multiplicateurs montrent que les mesures de réforme des dépenses courantes doivent être graduelles, car leurs effets sont à court terme. Sans surprise, les effets des réformes des dépenses en capital se font sentir au fil du temps. Sur la base des résultats de la méthode du revenu permanent et des multiplicateurs d’impôt du pays, nous pouvons projeter une trajectoire pour réduire ladéficit non pétrolier. L’objectif sera alors de ramener le déficit non pétrolier à un niveau proche de 10 % du PIB non pétrolier, grâce à des réformes cohérentes des recettes et des dépenses.
Mobiliser davantage de recettes fiscales : faire progresser et dépasser le potentiel des recettes fiscales ordinaires
À cette fin, les réformes des recettes doivent être structurées autour de trois piliers : (i) – Axe 1 : élargir la base la plus appropriée pour promouvoir la croissance économique et améliorer l’environnement entrepreneurial (par exemple encourager le secteur informel à intégrer le secteur formel ; approfondir la monétarisation des économie afin de renforcer la taxe et de remplacer TAP par des droits d’accise ; ii) Axe 2 : réduction des exonérations, y compris la TVA (potentiel supplémentaire de 500 milliards DA selon diverses estimations) ; et iii) Axe 3 : l’amélioration de l’administration fiscale et douanière nécessite l’exploration deun certain nombre de moyens, y compris : (i) le déploiement de — la dématérialisation des procédures de communication et de paiement ; — le contrôle des obligations fiscales ; — le renforcement du contrôle fiscal pour rétablir la discipline fiscale, lutter contre la fraude et améliorer les performances ; — le contrôle de l’assiette fiscale ; — le recouvrement des arriérés fiscaux estimé à 3 895 ; de 2017 ; vii) organisation des services centraux ; viii) réforme des procédures ; et ix) meilleure coordination entre les principales autorités financières.
Restructuration et rationalisation des dépenses courantes : il ne s’agit pas de revoir la politique de subventions, car le système est complexe et la nécessité de protéger les segments vulnérables de la population demeure très forte.
La restructuration des dépenses courantes couvrira les salaires, les subventions et les transferts dans le cadre de l’approche progressive. En premier lieu,l’objectif sera de déstabiliser la masse salariale et de lier les augmentations salariales aux prestations. L’objectif est de restructurer le secteur public en un outil plus souple, moderne et moins coûteux et d’enrayer la perte de compétitivité de l’Algérie en veillant à ce que les augmentations salariales soient liées à une productivité accrue. Après le choc pétrolier, les subventions et les transferts se sont ressentis année après année, ce qui fait qu’il est nécessaire de procéder à une réforme approfondie. La politique actuelle de subvention est coûteuse sans fournir le soutien nécessaire aux pauvres. Cette politique crée des distorsions et a des effets négatifs sur l’économie et l’environnement. La réforme des subventions et des transferts doit s’inscrire dans la stratégie d’assainissement budgétaire du pays décrite plus haut. La réforme des subventions doit renforcer la protection des populations et promouvoir une croissance inclusive.
Comme de nombreux pays exportateurs depétrole, l’Algérie s’appuie sur des subventions pour assurer une protection sociale et redistribuer les loyers. Bien que certaines subventions profitent aux pauvres, en général, le système est régressif et sert surtout les familles les plus riches. Au lieu de cela, il serait souhaitable d’étudier la possibilité de mettre en place un système de transfert d’espèces bien ciblé. Ce système pourrait réduire le coût des subventions et réaffecter les économies aux activités de promotion de la croissance. Les hausses des prix des produits pétroliers, du gaz et de l’électricité à la pompe effectuées en vertu des lois financières des trois dernières années sont un pas dans la bonne direction. Toutefois, les prix de ces produits restent bas par rapport aux coûts de production et le reste du monde (carburants) entraîne des distorsions économiques et environnementales.
Les conséquences des subventions mal ciblées sont nombreuses et doivent être réformées selon une approche bien planifiée. Sur la basede l’expérience internationale, une réforme valable des subventions implique : (i) une préparation minutieuse avec une approche progressive et une réforme globale (y compris une analyse approfondie du système de protection sociale) ; (ii) une forte appropriation par les autorités ; (iii) des mesures d’accompagnement visant à atténuer l’impact sur les vulnérabilités de la population ; iv un environnement économique et politique adéquat ; et v la mobilisation des compétences nécessaires à la conception, à la mise en œuvre et au suivi. En ce qui concerne les réformes des subventions en Algérie, l’approche doit tenir compte des conditions internes. En plus de ce qui précède, les conditions spécifiques pour l’Algérie exigent : (i) une séquence d’ajustements des prix accompagnée de la mise en place d’un mécanisme de transferts monétaires ; (ii) une échelle de priorité privilégiant les subventions aux produits énergétiques, compte tenu de leur nature régressive et de leur faibleles externalités et iii un mécanisme de tarification de l’énergie, un mécanisme fondé sur des règles rationnelles de propriété de l’État.
Ces réformes auront des répercussions multidimensionnelles. Il s’agira : i) macro-fiscal (à condition que les transferts monétaires soient bien ciblés pour produire un effet net positif en termes de revenus). — Microéconomique, les entreprises pourraient faire face à des facteurs de production plus élevés qui les mettraient en difficulté financière. Dans ce contexte, il est utile de procéder à des augmentations progressives et de demander à ces entreprises de préparer des plans pour renforcer leur gestion. Entre-temps, des efforts doivent être faits pour rendre l’environnement des entreprises favorable et compétitif, intégrer leur approche dans les stratégies sectorielles et procéder à un ajustement progressif des prix des produits subventionnés. En ce qui concerne les prix à la consommation, l’impact dépendra des effets primaires et secondaires et des mesures correctivesadoptée par les autorités. Pour les effets primaires, l’ampleur de l’impact dépendra de la part de ces produits dans l’Indice des prix à la consommation. Pour le second effet, ils dépendront des anticipations sur les tendances des prix et des mécanismes d’indexation existants. Il est donc nécessaire de veiller à ce que la politique monétaire s’adapte au premier tour en répondant au second tour. En termes d’impact sur la pauvreté et les inégalités, même si elles sont régressives, les subventions apportent un soutien social. L’impact sur la pauvreté est déterminé par l’ampleur des ajustements des prix et les mesures correctives mises en œuvre. En conclusion, la réforme doit être soigneusement préparée, expliquée et distribuée au fil du temps. Ces effets ne se feront sentir qu’à moyen et long terme.
Améliorer la qualité et l’impact économique des dépenses en capital
La réforme des dépenses d’investissement vise àaugmenter l’efficacité. Cela implique une amélioration du cadre institutionnel de gestion des projets publics. Cette chaîne institutionnelle doit être renforcée de bout en bout, de l’idée de projet aux études de faisabilité, en passant par les achats, le suivi physique et financier et la communication rapide des données. Une coordination efficace des intervenants permettra de réduire les retards et les coûts différentiels. Surtout, n’excluez pas les coûts récurrents liés aux projets qui sont devenus opérationnels dans la planification budgétaire.
Repenser le financement du déficit budgétaire
Une nouvelle stratégie de financement du déficit budgétaire doit être mise en œuvre afin de trouver un équilibre fondamental entre la nécessité d’assainissement budgétaire et la croissance économique. Le financement par déficit doit combiner diverses sources pour éviter les déséquilibres macroéconomiques et concentrer la charge du financement uniquement sur les sourcesnational qui provoquerait un effet prédateur. L’utilisation des ressources locales et extérieures doit donc être envisagée en même temps que la vente des actifs de certaines entreprises d’État. En conséquence, cela créera un marché financier local et développera le marché actuel du logement.
CONCLUSION
Le processus d’assainissement budgétaire est inévitable et urgent. Cette consolidation budgétaire doit être partagée au fil du temps afin de ne pas saper la croissance économique et l’emploi. Le pays a les moyens à l’heure actuelle. Dans le cadre de cet assainissement budgétaire, il faudra conjuguer les efforts pour accroître les recettes fiscales, rationaliser les dépenses judicieusement, continuer à ajuster le taux de change à sa juste valeur et entreprendre des réformes structurelles globales pour débloquer la croissance économique. Ce paquet est le seul qui puisse stabiliser l’économie, créer les conditions d’une repriseune activité durable et de moderniser l’économie.
Réalisé par Abderahmi Bessaha
ExpertInternationale
